Op 17 januari 2019 heeft minister Ollongren de Eerste Kamer het bestuursakkoord “implementatie en invoering wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het bouwen” aangeboden.

Nog voor iedereen een gat in de lucht springt en nu enthousiast wordt over hernieuwde voortgang met de Wet kwaliteitsborging (Wkb), is het goed het bestuursakkoord nader te bekijken.

Ik licht de meest in het oog springende zaken er uit.

In de aanbiedingsbrief motiveert de minister de noodzaak voor verbetering van bouwkwaliteit:

“Incidenten in de bouw laten zien dat de huidige bouwpraktijk dringend verbetering behoeft. Het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van oktober 2018 toont voor mij deze noodzaak ook aan. Met dit bestuursakkoord ligt er naar mijn mening nu een stevige en breed gedragen grondslag ligt voor succesvolle invoering en implementatie van een effectief stelsel van kwaliteitsborging. Voor de verschillende geledingen in de bouwsector is van belang dat er duidelijkheid komt over hoe de kwaliteit in de bouwsector in de toekomst beter kan worden geborgd.”

Uit het akkoord maken we op dat drie jaar na inwerkingtreding van de Wkb in overleg met de VNG zal worden bezien of gevolgklassen 2 en 3 onder het stelsel kunnen worden gebracht. De beoogde datum voor inwerkingtreding van de wet (gevolgklasse 1) is 2021. Dit betekent dat tot 2024 de hogere gevolgklassen in ieder geval niet onder het stelsel vallen!

De incidenten waar de minister aan refereert hebben betrekking op de hogere gevolgklassen. Het is hoogst opmerkelijk dat de invoering van deze wet is gebaseerd op de noodzaak om voor de hogere gevolgklassen bouwkwaliteit te verbeteren en dat juist de bouwwerken waar het om gaat, juist die bouwwerken, de komende 5 jaar buiten schot blijven. Pas na 5 jaar zal worden bezien of en hoe deze mogelijk ook onder het beoogde stelsel worden gebracht. De minister neemt ons een beetje in het ootje. Het gaat er toch in de eerste plaats om dat er iets gebeurt op de bouwwerken met de grootste risico’s?

The devil is in de detail(s)

Daar waar in het akkoord rollen ter nader invulling zijn zit de uitdaging in het zo concreet mogelijk krijgen. Dan heb ik het over de passages waarbij het woordje “kan” wordt gebruikt. De werkwijze moet naar mijn mening meer spoorboekje zijn. Niet zo “kan” BWT er mee omgaan maar zo gaat BWT dat doen. Dit is één van de lessen van de afgelopen jaren: een onvoldoende duidelijke en eenduidige werkwijze. Gebaseerd op dit akkoord zal die werkwijze er helaas nog steeds niet komen.

Onderstaand zijn een aantal passages uit het akkoord nader beschouwd.

“De rol van het bevoegd gezag als toezichthouder op de naleving van het Bouwbesluit 2012 wijzigt niet.”

Die rol wijzigt wel degelijk. Er wordt voor een deel geleund op de kwaliteitsborger en de mate waarin de aannemer zelf de kwaliteitsborging op orde heeft. De rol verschuift voor een belangrijk deel naar toetsing op dossier. Dit is essentieel los van alle mogelijkheden die BWT behoudt, mogelijkheden met vooralsnog de kwalificatie “kan”.

“In het geval dat de kwaliteitsborger constateert dat niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan en dat de afgifte van zijn goedkeurende verklaring in het geding komt, informeert hij hierover de vergunninghouder met afschrift aan de gemeente.”

“In de praktijk kan de kwaliteitsborger ook controleren in hoeverre wordt voldaan aan hetgeen privaatrechtelijk is overeengekomen als hij dit met zijn opdrachtgever heeft afgesproken.”

Die twee punten pak ik maar even tezamen. Op zich vind ik het goed dat het punt van ruimere opdrachten nu op deze wijze wordt benoemd. Het geeft in ieder geval duidelijkheid. Het is niet optimaal maar wel duidelijk. Is de kwaliteitsborger er ook voor alles naast het deel voorschriften dan kom je onherroepelijk vaker in een spagaat. Het commerciële belang van de klant dienen in relatie tot zuivere controle op nakoming van de bouwvoorschriften gaat wringen. Er is geen project waar dit niet voorkomt. Commercieel moet ik zeggen “Als dit zo is bepaald … mooi toch, wel zo handig”. Op de vraag of het wenselijk is, optimaal is, zeg ik direct “Nee, dat moet worden voorkomen”.

“Voorts zal de risicobeoordeling moeten ingaan op mogelijke risico’s van het specifieke bouwwerk met betrekking tot de naleving van de bouwtechnische voorschriften, met bijzondere aandacht voor onderdelen van het bouwwerk die aan het zicht worden onttrokken.”

Voor een inhoudelijke beoordeling van kwaliteit op de essentiële aspecten is circa 95% bij oplevering uit het zicht onttrokken. De passage doet vermoeden dat er een soort onderscheid is tussen niet bijzonder en bijzonder waarbij “bijzonder”, feitelijk circa 95% van het bouwen betreft. Het is een ietwat vreemde benadering.

“Die informatie is nodig voor het toezicht op het alsdan gerede bouwwerk.”

Bij “toezicht op het alsdan gerede bouwwerk” bestaat niet meer de mogelijkheid om met eigen (BWT) waarnemingen inhoudelijke controles te verrichten. Zoals gezegd, 95% is uit het zicht onttrokken. In die fase hebben we het dus feitelijk nagenoeg volledig over toetsing op dossier, de informatie waar uit moet blijken dat het bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Daar moet je dan ook helder in zijn. Gemeentelijk toezicht is hiermee verworden tot controle van het dossier. Dat staat naast wat gemeentelijk toezicht allemaal “kan”.

Een klein doorkijkje naar verbetermogelijkheden zit in de hint met betrekking tot stopmomenten. Dit aspect is, voor het doel van het akkoord, beperkt gedefinieerd. De vraag is dan ook wat daar in de praktijk van wordt gemaakt? Is het niet standaard hard gedefinieerd, waarbij de werking effectief voorziet in een inhoudelijke taak van de aannemer, hij moet het voldoen in de eerste plaats zelf aantoonbaar maken gebaseerd op wat op voorhand helder is benoemd, dan is dit minder effectief.

Een bijzonder punt is dat wordt aangenomen dat de intensiteit van toezicht door BWT wordt gebaseerd op de mate waarin de vergunninghouder – en daarvan afgeleid de aannemer – het proces van kwaliteitsborging op orde heeft. Dat is een soort kip en het ei discussie. Dat kan de gemeente immers alleen bepalen door zelf intensief “het proces” te volgen, er toezicht op te houden. Dat kan niet op voorhand en achteraf constateren brengt natuurlijk al helemaal niets.

Het akkoord heeft veel voorwaardelijke hobbels. Dit betreft met name het concreet meetbaar maken. Zo’n hobbel is bijvoorbeeld hoe een verbetering van de kwaliteit in relatie tot aanvaardbare kosten wordt bepaald. Zo zijn er nog meer mogelijke struikelmomenten in de voorwaarden.

Het blijft wederom koffiedik kijken.

Het meest essentiële in naar mijn mening het punt dat de overheid er voor kiest om voorlopig niets te doen met bouwprojecten waar substantiële risico’s spelen. Dat kan naar mijn mening niet.

Het is nu weer aan de Eerste Kamer om te bepalen of dit akkoord de knelpunten met deze wet oplost.

Pieter Plass