dossier private kwaliteitsborging
Veel eisen van het Bouwbesluit zijn nader uitgewerkt in NEN-normen. Dat zijn de zogenaamde verwezen normen. Je kunt niet aan het Bouwbesluit voldoen zonder deze normen. Hiermee zijn normen in wetten een onlosmakelijk onderdeel van de wetten zelf.
Het Bouwbesluit is een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), dit is feitelijk de uitwerking van een wet. De wet is er voor de hoofdlijnen, de details worden met de AMvB geregeld.
Eenieder wordt geacht de wet te kennen en zich daaraan te houden. Dit is de hoeksteen van onze democratische rechtsstaat verankerd in de Grondwet. Overeenkomstig de Bekendmakingswet dienen bindende voorschriften dan ook vrij van auteursrecht te worden gepubliceerd. Hiermee kan iedereen er kennis van nemen.
Om kennis te kunnen nemen van NEN-normen moet je of naar de bibliotheek van het NNI, waar je ze kunt inzien, of je moet het NNI betalen om een exemplaar te bemachtigen. Op het gebruik zit auteursrecht.
Redenen om in de pen te klimmen
Vicky van Egmond heeft op 1 april jl. in Cobouw een opiniestuk met als titel “Een doorn in het oog” over de NEN-normen geschreven. Het heeft me weer even aan het denken en schrijven gezet.
Op 2 april jl. is via omgevingsweb de door de overheid gepubliceerde Handreiking Bouwbesluit & Woning kenbaar gemaakt. Een stuk van slechts 191 pagina’s om het Bouwbesluit wat toegankelijker te maken, zeg maar “Bouwbesluit en Wonen voor Dummies”.
Mijn aandacht ging direct naar de tekst in onderstaand citaat.
Citaat:
“In de prestatie-eisen van het Bouwbesluit wordt vaak verwezen naar normen die zijn opgesteld door het normalisatie-instituut NEN. Normen zijn afspraken over de kwaliteit en veiligheid van producten, diensten en processen. Met de NEN’s die in het Bouwbesluit worden aangewezen, kan worden berekend of gemeten of aan de vereiste prestatie wordt voldaan. Een NEN kan een bepalingsmethode (meetmethode of rekenmethode) bevatten, zoals die voor het bepalen van de benodigde hoeveelheid daglicht (NEN 2057). Maar een NEN kan ook nadere voorschriften bevatten, zoals NEN 1006 ‘Algemene voorschriften voor leidingwaterinstallaties’. Een ‘NEN-EN’ is een Europese norm die door het normalisatie-instituut is aanvaard als Nederlandse norm. In de Regeling Bouwbesluit staat aangegeven welke versie van de NEN van kracht is.”
Tussen de vele regels die ik zo kan raadplegen, zoals het hoort, blijf ik struikelen over de toegankelijkheid en daarmee het praktisch gebruik van normen in wetten. Wat dit doet voor private kwaliteitsborging verdient in mijn ogen aandacht.
Knooble NEN-zaak
In 2006 heeft Knooble B.V., dit was onze oude naam (we zijn nu immers Bouwdossier B.V.), de kwestie van normen in wetten aanhangig gemaakt. Hierbij is in de eerste plaatst gesteld dat normen in wetten niet in werking zijn getreden omdat publicatie niet overeenkomstig de Bekendmakingswet heeft plaatsgevonden. Daarnaast is gesteld dat, vanuit het gegeven dat je niet zonder de NEN-normen aan de wet kunt voldoen, deze ook in lijn met andere bindende voorschriften, vrij van auteursrecht gepubliceerd moeten worden. In 2012 heeft de Hoge Raad over de kwestie geoordeeld.
De Hoge Raad heeft bepaald dat de NEN-normen, voorschriften zijn die niet door de overheid zijn opgesteld en niet door de overheid zijn gepubliceerd maar de burgers wel wettelijk binden. Deze voorschriften vallen niet onder de zogenaamde algemeen verbindende voorschriften, de voorschriften die door de overheid op basis van haar regelgevende bevoegdheid zijn uitgevaardigd en waarvan naleving krachtens de wet afgedwongen kan worden. Deze “andere” voorschriften ontstaan op een manier anders dan in de wet is bepaald, maar krijgen, toch een algemeen geldend karakter waardoor iedereen er wettelijk aan is gehouden. Hoe een private norm een wettelijk verbindend karakter krijgt blijft nog een raadsel. Maar het is wat het is. In de hele discussie is ook “gelijkwaardigheid” zeg maar “gefileerd”. U kent dit begrip uit het Bouwbesluit. In relatie tot de toepasselijkheid van NEN-normen is bepaald dat je ook op een andere manier, dus zonder de NEN-normen, aan de voorschriften kunt voldoen … als het maar gelijkwaardig is. Dit is ook zo’n gordiaanse knoop maar dan eentje die nog niet is doorgehakt. Iedereen die met het Bouwbesluit werkt weet dat het onmogelijk is om zonder de NEN-normen aan de regels te voldoen en dat je per definitie over de norm moet beschikken om gelijkwaardigheid aan te kunnen tonen. Wederom, het is wat het is.
Conclusie: iedereen moet betalen om de normen te bemachtigen om aan de wet te kunnen te voldoen.
Wij, en met ons velen, kijken met grote vraagtekens terug op de uitspraak van de Hoge Raad. Daar moeten we het echter mee doen!
Van Publiek naar Privaat
Het toezicht gaat van publiek naar privaat. Eén van de redenen hiervoor is dat gemeenten veel bouwwerken op dit moment niet of nauwelijks controleren. Dit geldt met name voor de kleinere werken. Uit de reacties ten tijde van de Knooble NEN-zaak hebben wij geleerd dat veel gemeenten niet of niet volledig over de actuele NEN-normen beschikken. Ik denk niet dat die situatie op dit moment anders is.
Nu private partijen de kwaliteitsborging moeten gaan doen zullen er kwaliteitsborgers worden aangesteld die met een goedgekeurd instrument gaan controleren of aan de wettelijke eisen wordt voldaan. Dit betekent dus ook aan de eisen die volgen uit de toepasselijk NEN-normen. Vanuit het instrument de normen opnemen is niet mogelijk gelet op het auteursrecht. Dat is eigenlijk wel wat zou moeten: situatiespecifiek de tekst van het Bouwbesluit en de normen uitleggen en opnemen bij het benoemen van controleaspecten en eisen. Dit is dan ook een beperking die wringt.
Kwaliteit is voldoen aan eisen die je vooraf stelt: voor dit aspect moet je hier en daar aan voldoen. Dat “hier en daar” kan dan ook slechts in beperkte mate worden omschreven. Voor het overige moet je er dan van uitgaan dat de kwaliteitsborger de norm kan en gaat raadplegen en juist gaat toepassen. Dat is dus voor een deel subjectief. Subjectiviteit is nu juist wat we niet willen. Gelet op de omvang van kwaliteitsborging in kwantitatieve zin, het zijn veel werken!, zijn er toch aardig wat kwaliteitsborgers nodig. Is het aannemelijk dat die allen een abonnement op de NEN-normen gaan nemen? Kwaliteitsborging moet als het even kan voor een appel en een ei, dus zet dit nog wat extra druk op de prijs. Gaat een toelatingsorganisatie straks zo ver dat wordt verlangd dat een kwaliteitsborger moet kunnen aantonen dat hij over de actuele NEN-normen beschikt en deze heeft toegepast?
Mystiek gebeuren
Om niet weer dat potje met pieren op te maken blijft het waarschijnlijk bij aantoonbaar voldoen aan de bouwvoorschriften en laten we vooral niet inzoomen op de details want dan wordt het té ingewikkeld. Tja … dat is dan toch vermijdend gedrag en een grote beperking in de noodzaak om volledig te zijn in het beschrijven van toepasselijke controleaspecten en bijbehorende eisen.
De overheid laat voor een deel in het midden hoe het nu eigenlijk moet. Private kwaliteitsborging wordt hiermee onder de noemer “vrijheid per instrument” voor een deel een mystiek gebeuren. We krijgen vele pagina’s vol met eisen die bij elkaar het vertrouwen moeten geven dat het daarmee voldoende goed wordt geregeld. Een toelatingsorganisatie gaat zich waarschijnlijk niet op het niveau van situatiespecifieke controleaspecten met toepasselijke eisen en dus ook de toepasselijke NEN-normen begeven.
Begin alstublieft niet nog eens over die NEN-normen! Foei!
Als u meer over Bouwdossier en de Erkenningsregeling Kleine Bouwwerken heeft gelezen dan begrijpt u inmiddels dat wij staan voor het helder en volledig beschrijven van controleaspecten en eisen. Dat kan dus, gelet op de beperkingen in het ontsluiten van NEN-normen, slechts tot een bepaald niveau. De toepasselijke norm per controleaspect volledig opnemen kan niet. Dat is een ongewenste beperking.
Tot slot
In de kern draait het allemaal om geld. De Staat laat het opstellen van normen nog steeds aan de markt over. Hiermee kiest de overheid er voor gratis mee te liften op het normalisatieproces. Dit deel rechtszekerheid is hiermee marktafhankelijk gemaakt, geprivatiseerd. Rechtszekerheid moet dan ook letterlijk worden gekocht. De lijn wordt doorgezet met private kwaliteitsborging.
Ik heb in de periode van de Knooble NEN-zaak veel geschreven over wat in mijn ogen niet te rijmen valt. Ik heb er één schrijf-het-van-je-af-frustratiestuk uitgehaald voor de juiste smaak en toon van de strijd die van 2006 – 2012 is gevoerd. Zie onderstaand …
Pieter Plass
Link naar blog over de Knooble NEN-zaak periode 2006 – 2012 met alle info en downloads.
12-04-2011
De Nieuwe Regels: die stel je zelf op!
In de uitspraak van de Raad van State van 2 februari 2011 inzake de verbindendheid van NEN-normen wordt doorgeborduurd op het arrest in de Knooble NEN-zaak van 16 november 2010.
Conclusie: er zijn voorschiften die niet door de overheid zijn opgesteld en gepubliceerd die de burgers wel wettelijk binden.
Deze voorschriften vallen niet onder de zogenaamde algemeen verbindende voorschriften, de voorschriften die door de overheid op basis van haar regelgevende bevoegdheid zijn uitgevaardigd en waarvan naleving krachtens de wet afgedwongen kan worden.
Deze andere voorschriften “ontstaan” op een manier anders dan in de wet is bepaald, maar krijgen, naar oordeel van de Raad van State, toch een algemeen geldend karakter waardoor iedereen er wettelijk aan is gehouden.
In de rechtsoverwegingen wordt het arrest in de Knooble NEN-zaak aangehaald. Er wordt in het bijzonder ingezoomd op het aspect kenbaarheid: NEN-normen liggen ter inzage bij het NNI waar belangstellenden van de normen kennis kunnen nemen. De Raad van State acht het niet onredelijk dat de normen hiermee voor de burger voldoende kenbaar zijn. Het adagium “Iedere burger wordt geacht de wet te kennen” is hiermee voorwaardelijk: je moet daarvoor wel naar het NNI (kunnen) reizen of de knip trekken. Het is opmerkelijk dat de rechtsoverwegingen zijn gebaseerd op een interpretatie van kenbaarheid anders dan de voorwaarden die vanuit de Grondwet en Publicatiewet zijn gesteld.
Hoe wettelijke regels worden opgesteld en hoe iedereen hier kennis van kan en moet nemen is hiermee niet langer gebaseerd op wat we daar vanuit de Grondwet over hebben bepaald. Het doel van de Publicatiewet “kenbaarheid” wordt hiermee ontkoppeld van de wettelijke voorschriften om dit ook eenduidig en objectief te regelen.
Hiermee wordt vrije toegankelijkheid opgeofferd en vervangen met een subjectieve standaard voor kenbaarheid. Er voor betalen (hoeveel precies?) of naar NNI reizen om de normen in te zien is, volgens de Raad van State, nu ook OK.
Iedere burger wordt hiermee niet langer geacht de wet te kennen, iedere burger wordt hiermee ook geacht over een vervoersmiddel te beschikken, of op een andere manier kosten voor vervoer te maken om naar het NNI te reizen om daar te vernemen waar hij precies aan is gehouden.
Is kenbaarheid verzekerd, ongeacht wie de normen heeft opgesteld, dan zijn de verwezen normen (normen die in wetten voorkomen) algemeen verbindend … volgens de Raad van State. Nu kennen we allemaal inmiddels het Nieuwe Werken en het Nieuwe Rijden. Daar kunnen we nu dan ook “de Nieuwe Regels” aan toevoegen: stel zelf uw wettelijke regels op! Alleen kenbaarheid telt! Dat moet je wel even netjes regelen. Hoe? Dat is bespreekbaar.
De Nieuwe Regels komen hiermee tot stand op een manier anders dan de wet voorschrijft.
Voor de professionals (bouwers, architecten en installateurs) wordt het betalen voor normen door de Raad van State als acceptabel gezien en hiermee is voor deze groep de kenbaarheid voldoende op orde. Voor de burger zijn de normen te raadplegen door een bezoekje aan de bibliotheek van NNI of wellicht heeft de gemeente nog wat normen liggen. Dat je daar kosten voor moet maken en, gebaseerd op het auteursrecht je de normen niet even mag kopiëren om de zaakjes thuis nog eens goed te kunnen bestuderen, blijft buiten beschouwing.
Het is uiteraard vreemd dat er in de kenbaarheid van wettelijke regels onderscheid wordt gemaakt tussen de professional en burger. Vanuit de Grondwet bestaat dit niet dus wat moet je hier dan mee? Dan kun je ook onderscheid gaan maken tussen het soort professional of misschien wel een onderscheid gebaseerd op je inkomen? Was er niet zoiets als het gelijkheidsbeginsel?
Voor de Nieuwe Regels geldt dat er op voorschriften auteursrecht zit en deze niet vrij beschikbaar zijn.
“Ja maar je kunt ook op een andere manier aan de voorschiften voldoen”, dit is de dooddoener als het om NEN-normen gaat, “een gelijkwaardige oplossing is ook goed.” Om gelijkwaardigheid te kunnen bepalen zul je toch de normen moeten raadplegen dus is er geen ontkomen aan.
Voor de Nieuwe Regels geldt: je betaalt direct aan de opsteller of maak maar reiskosten om ze bij de opsteller in te zien. Links- of rechtsom, je betaalt.
De praktische overwegingen, is het wel realistisch om in de bibliotheek van NNI met al jouw spulletjes, veelal zo niet volledig digitale informatie, de normdingetjes uit te gaan zoeken, is feitelijk niet relevant. Dat is jouw probleem.
Henk de Vries woonachtig te Maastricht is voor een NS dagretour € 45,80 kwijt plus goed 5 uur reistijd. Met enige marge zeg maar een dag. Tja … gratis in te zien bij NNI? Henk is principieel en heeft alles over de NEN-zaak gelezen. Hieruit concludeert hij dat hij als burger (niet professional) de normen gewoon gratis bij NNI kan gaan inzien. Mag Henk dan zijn kosten declareren en bij wie? We doen het even netjes, stel 8 uur à € 50,- = € 400,- plus de trein en nog wat bus geeft een afgerond totaal van € 500,-. We rekenen even niet de milieubelasting in CO2 e.d. voor deze rit om kennis te kunnen nemen van “wettelijke voorschriften.” Waar slaat dat “inzien bij NNI” op? Het is nu 2011 en we hebben onder andere internet. Is dit niet een prehistorische werkwijze om normale beschikbaarheid te voorkomen? Hoe bedenk je het.
Als Henk bij het NNI de normen in gaat zien is er dan, zoals je dat in Amerikaanse films ziet, een mannetje die in een aparte ruimte een kluisje open maakt … met handschoentjes aan de norm uit de kluis haalt … je krijgt dan in aparte ruimte de tijd de norm in te zien … terwijl hij buiten wacht. Nog voor je de norm mag bekijken word je gecontroleerd op eventuele hulpmaterialen zoals een camera of scanner om te voorkomen dat je een kopie maakt. Zelfs een pen word je afgenomen want stel je voor dat je de norm overschrijft! Op welke dagen en tijden kun je er terecht? Kan dat ook ’s avonds en in de weekenden, op feestdagen? Misschien zijn er nog “collectieve dagen” dat de bibliotheek / kluis is gesloten. Ik weet het niet. Kennis nemen van wettelijke regels is helemaal nog niet zo eenvoudig.
Wie weet, misschien is het best aardig het eens te ervaren.
Sta ik op de bouw en is er een discussie over “de regels” stel de NEN 1010, dan typ ik wat op de computer of smartphone en dan wil ik de tekst hebben … direct … zo hoort het vandaag de dag te zijn en ja, dan moet ik een printje kunnen maken om het aan de mensen te geven die er iets mee moeten (niets auteursrecht, niets abonnement met kosten en beperkingen in het gebruik). Dit moet niet anders zijn dan voor alle andere wettelijke regels: direct te vinden en te delen om correct toe te passen.
Kenbaarheid van toepassing op de Nieuwe Regels gaat er niet over hoe het in de praktijk werkt, want niemand haalt het in zijn hoofd om naar het NNI af te reizen om aldaar door de normen te spitten. Bij de Nieuwe Regels is de theoretische mogelijkheid voldoende. Jan kan daar toch gewoon naartoe dus wat zeur je nu? Ook die gelijkwaardigheid kan. OK, je moet dan toch eerst nog even de norm kopen maar het kan.
De motivering in de uitspraak van de Raad van State is gebaseerd op de uitleg dat kenbaarheid op meerdere manieren kan worden bereikt, in ieder geval ook anders dan via de Publicatiewet. Wat hier de wettelijke grondslag voor is wordt niet uit de doeken gedaan. Dat kan ook niet want daar is geen wettelijke grondslag voor. De Publicatiewet regelt de voorwaarden voor kenbaarheid. Dat is nu net waarom er een Publicatiewet is. Deze voorwaarden zijn door de Raad van State gepasseerd.
Los van alle juridische bespiegelingen, je blijft je afvragen waarom het kwartje niet valt. Vrije beschikbaarheid van wettelijke voorschriften zal een positief effect op de naleving hebben. Simpel: is iedereen op de hoogte van de voorschriften dan zijn er minder discussies, worden er minder fouten gemaakt en worden er geen zaken gevoerd over wat wel en wat niet van toepassing is. Ook in de scholing kan er dan alle aandacht voor zijn. Ben je daar als “idee” niet gevoelig voor … misschien dan het aspect geld: het zal een aanzienlijke besparing zijn waar iedereen van profiteert.
Is het eigenlijk niet te zot voor woorden dat we het er over moeten hebben hoe wettelijke regels worden opgesteld en iedereen hier kennis van kan en moet nemen? Dit is al keurig bepaald in onze Grondwet. Doe dat dan ook zo!
Noot:
Ik realiseer me dat de interpretatie van de uitspraak van de Raad van State is gebaseerd op mijn visie!